ECLI:NL:TGZRZWO:2025:77 Regionaal Tuchtcollege voor de Gezondheidszorg Zwolle Z2024/7361

ECLI:	ECLI:NL:TGZRZWO:2025:77
Datum uitspraak:	08-07-2025
Datum publicatie:	10-07-2025
Zaaknummer(s):	Z2024/7361
Onderwerp:	Onjuiste declaratie
Beslissingen:	Gegrond, doorhaling inschrijving register
Inhoudsindicatie:	Gegronde klacht (doorhaling) van een zorgverzekeraar tegen een verpleegkundige. De verpleegkundige was eigenaar/bestuurder van een onderneming die (thuis)zorg verleende. De gegrond verklaarde klachtonderdelen gaan over het declareren van niet geleverde zorg, het declareren van zorg die niet voor vergoeding in aanmerking komt en het niet voldoen aan de dossierplicht.

REGIONAAL TUCHTCOLLEGE VOOR DE GEZONDHEIDSZORG

ZWOLLE

Beslissing van 8 juli 2025op de klacht van:

ZILVEREN KRUIS ZORGVERZEKERINGEN N.V.,

statutair gevestigd en kantoorhoudende te Leiden,

klaagster,

gemachtigde: mr. A. van Noort, advocaat te Den Haag,

tegen

A,

verpleegkundige,

destijds werkzaam in B,

verweerster, hierna ook: de verpleegkundige,

gemachtigde: mr. J.O. Bohr, advocaat te Rotterdam.

1. De zaak in het kort

1.1 De verpleegkundige was enig aandeelhouder/bestuurder van een onderneming die (thuis)zorg verleende. De onderneming declareerde zorgvergoedingen bij klaagster als zorgverzekeraar. De verwijten gaan over het declareren van niet geleverde zorg, het declareren van zorg die niet voor vergoeding in aanmerking komt en het niet voldoen aan de dossierplicht.

1.2 Het college komt tot het oordeel dat de klacht gegrond is en beveelt de doorhaling van de inschrijving van de verpleegkundige in het BIG-register. Hierna licht het college dat toe.

2. De procedure

2.1 Het college heeft de volgende stukken ontvangen:

• het klaagschrift met de bijlagen, ontvangen op 27 juni 2024;
• het verweerschrift, ontvangen op 20 september 2024;
• de brief van de secretaris van 19 november 2024;
• de brief van de zijde van klaagster met bijlagen, ontvangen op 26 november 2024;
• de brief van de zijde van verweerster met bijlage, ontvangen op 3 december 2024;
• het proces-verbaal van het op 4 december 2024 gehouden mondelinge vooronderzoek;
• de brief van de secretaris van 30 december 2024;
• de repliek van de zijde van klaagster met bijlagen;
• de dupliek van de zijde van verweerster, met bijlagen;
• de brief van 13 mei 2025 met bijlagen van de zijde van klaagster.

2.2 De zaak is behandeld op de openbare zitting van 27 mei 2025. Klaagster is daarbij vertegenwoordigd door haar raadsvrouw, vergezeld door C, zorginhoudelijk medisch adviseur (wijkverpleegkundige) bij klaagster en D, senior medewerker afdeling speciale zaken bij klaagster. Verweerster is verschenen, bijgestaan door haar raadsman. De gemachtigden hebben pleitnotities voorgelezen en aan het college en de andere partij overhandigd.

3. De feiten

3.1 De verpleegkundige was enig aandeelhouder en bestuurder van E te B, opgericht op 14 juli 2016 en met ingang van 11 mei 2019 opgeheven na faillissement. .

3.2 Door klaagster werden in het kader van een fraudeonderzoek de declaraties wijkverpleging van E onderzocht over de periode van 3 maart 2016 tot en met

31 december 2017. Er werd dossiercontrole verricht en een aanvullend onderzoek naar de urenverantwoording gedaan. E werd in het kader van het onderzoek verzocht informatie en stukken te verstrekken. Dit deed zij onder meer door middel van een USB-stick met informatie die op 9 augustus 2018 werd overhandigd.

3.3 De verpleegkundige reageerde op 24 oktober 2018 schriftelijk op de per brief van
11 oktober 2018 door klaagster meegedeelde voorlopige onderzoeksbevindingen. De definitieve bevindingenrapportage werd bij brief van 17 januari 2019 toegestuurd. Hierna vond nog een gesprek plaats op 6 maart 2019, waarbij naast de verpleegkundige ook F (de toenmalige partner van de verpleegkundige) en G (bedrijfsadviseur/jurist) namens E aanwezig waren.

3.4 Bij brief van 28 maart 2019 werd E (t.a.v. de verpleegkundige) door klaagster geïnformeerd over de uitkomsten van het fraudeonderzoek.

4. De klacht en de reactie van de verpleegkundige

4.1 Klaagster verwijt de verpleegkundige dat zij:

1. bewust en stelselmatig declaraties heeft ingediend bij klaagster voor zorg die in werkelijkheid niet of niet als zodanig door E werd geleverd;
2. bewust en stelselmatig bij klaagster zorg heeft gedeclareerd die niet voor vergoeding onder de Zorgverzekeringswet in aanmerking komt;
3. dat zij bij gebrek aan een deugdelijke zorgadministratie niet voldoet aan de dossierplicht (artikel 7:454 BW en artikel 36 Wet Marktordening Gezondheidszorg (Wmg) en V&VN Richtlijn Verpleegkundige en Verzorgende Verslaglegging artikel 3.2.1).

4.2 De verpleegkundige erkent dat de onderneming onjuist heeft gehandeld, maar stelt dat zij van dit handelen niet op de hoogte was. Van bewust onjuist handelen was dan ook geen sprake. Bovendien zien de verwijten op haar handelen als bestuurder van de onderneming en niet op haar handelen als verpleegkundige.

4.3 Het college gaat hieronder verder in op de standpunten van partijen.

5. De overwegingen van het college

Ontvankelijkheid

5.1 Ingevolge artikel 47 lid 1, aanhef en onder b van de Wet op de beroepen in de individuele gezondheidszorg (Wet BIG) is een BIG-geregistreerde beroepsbeoefenaar onderworpen aan tuchtrechtspraak ter zake van enig ander dan in artikel 47 lid 1 onder a van de Wet BIG bedoeld handelen of nalaten in strijd met hetgeen een behoorlijk beroepsbeoefenaar betaamt (tweede tuchtnorm). Bij de totstandkoming van de Wet BIG is als voorbeeld van schending van de – overigens inmiddels verruimde - tweede tuchtnorm (MvA, kamerstukken II, 1985/86, 19522, 7, p. 97) gewezen op fraude jegens de zorgverzekeraar en is de zorgverzekeraar als klachtgerechtigde genoemd. Daarbij is overwogen dat de financiële afwikkeling tussen zorgverzekeraar en zorgverlener onderdeel is van de individuele gezondheidszorg. Bij de totstandkoming van de Wet BIG is dan ook de zorgverzekeraar als klachtgerechtigde aangemerkt. De zorgverzekeraar is daarmee rechtstreeks belanghebbende als bedoeld in artikel 65 lid 1 van de Wet BIG. Deze klachtgerechtigdheid geldt ook voor de kwaliteit van dossiervoering en het meewerken aan onderzoek naar vermeende onregelmatigheden bij het indienen van declaraties; ook daarmee is de kwaliteit van de gezondheidszorg direct gemoeid.

5.2 De omstandigheid dat de verpleegkundige bestuurder was van de onderneming waarin onregelmatigheden plaatsvonden leidt niet tot het oordeel dat zij slechts heeft gehandeld in haar hoedanigheid van bestuurder en niet in haar hoedanigheid van verpleegkundige. Het handelen van verweerster als bestuurder kan namelijk niet los worden gezien van haar hoedanigheid van verpleegkundige. Op het moment van starten van de onderneming was zij als BIG-geregistreerde verpleegkundige de persoon die binnen het bedrijf de deskundigheid in huis had over de juiste wijze van declareren, indiceren, zorg verlenen en dossiervoering. Ter zitting heeft de verpleegkundige verklaard dat zij elke dag met administratie bezig was, roosters naliep, controleerde of iedere patiënt zorg had gehad et cetera. De verpleegkundige verklaarde tijdens de zitting dat zij regelmatig zelf zorg verleende. Naar eigen zeggen zorgde ze ook voor training van personeel, bijvoorbeeld toen bleek dat niet altijd naar behoren werd gerapporteerd. Van een bestuurder op afstand die toevallig ook verpleegkundige was, is dan ook geen sprake. De onderneming is gestart vanuit haar hoedanigheid van verpleegkundige en de wijze waarop zij de onderneming heeft geleid was ook onlosmakelijk verbonden en verweven met deze hoedanigheid. Zij heeft zich aldus begeven op het terrein waarop zij de deskundigheid bezat die hoorde bij haar inschrijving als verpleegkundige in het BIG-register. De enkele omstandigheid dat zij mensen in dienst had genomen die voor de onderneming indiceerden en de declaraties indienden, is onvoldoende voor het oordeel dat zij op enig moment voor dit proces vanuit haar hoedanigheid van verpleegkundige geen enkele (tuchtrechtelijke) verantwoordelijkheid meer droeg.

5.3 Uit het voorgaande volgt dat klaagster kan worden ontvangen in haar klachten. Het college zal de klacht daarom verder inhoudelijk bespreken.

De criteria voor de beoordeling

5.4 De vraag is of de verpleegkundige heeft gehandeld als een redelijk bekwame en redelijk handelende verpleegkundige. Bij de beoordeling wordt rekening gehouden met de voor de zorgverlener geldende beroepsnormen en andere professionele standaarden.

Klachtonderdeel a) bewust en stelselmatig declareren van niet geleverde zorg

5.5 Vaststaat dat door E niet de daadwerkelijk geleverde zorg werd gedeclareerd maar de zorg die was geïndiceerd. Deze onjuiste manier van declareren vond niet incidenteel plaats maar structureel. Dit heeft ertoe geleid dat in de onderzochte periode ongeveer dertig procent (ruim 4500 uur) méér zorg is gedeclareerd dan daadwerkelijk is geleverd. Dat er ook gevallen waren waarin minder zorg is gedeclareerd dan daadwerkelijk is geleverd, zoals de verpleegkundige heeft gesteld, doet aan het voorgaande niet af. Niet aannemelijk is bovendien dat dit meer dan incidenteel voorkwam. Het college volgt de verpleegkundige niet in haar standpunt dat haar geen verwijt kan worden gemaakt van het onjuiste declareren omdat haar toenmalige partner de declaraties verzorgde. Nog daargelaten of kan worden aangenomen dat de toenmalig partner van de verpleegkundige daadwerkelijk als werknemer kan worden aangemerkt, overweegt het college hierover het volgende. Het op juiste wijze indienen van zorgdeclaraties voor verpleegkundige zorg behoort bij uitstek tot de deskundigheid van de verpleegkundige. Het was aan de verpleegkundige haar onderneming zo in te richten dat de kwaliteit van het declaratieproces voldoende was geborgd. Dit kon bijvoorbeeld door middel van het geven van duidelijke en vastgelegde instructies, werkbeschrijvingen, een deugdelijk inwerktraject en het inbouwen van een controlemechanisme. Dat van dergelijke waarborgen sprake was, is door de verpleegkundige op geen enkele manier aannemelijk gemaakt. Zij heeft in dit verband alleen naar voren gebracht dat zij de eerste periode meekeek met haar toenmalige partner en dat zij hiermee stopte toen het goed leek te gaan en zij hem hierin vertrouwde. De verpleegkundige heeft hiermee onvoldoende invulling gegeven aan haar verantwoordelijkheid als verpleegkundige. Zij heeft te veel vertrouwd op de juistheid van het handelen van anderen zonder enige zorg te dragen voor de borging van de juiste wijze van declareren in de organisatie en zonder in enig controlemechanisme te voorzien. Het college kan niet anders dan concluderen dat de verpleegkundige met deze handelwijze de mogelijkheid heeft laten bestaan dat over een langere periode stelselmatig onjuist werd gedeclareerd. Klachtonderdeel a is daarmee gegrond.

Klachtonderdeel b) bewust en stelselmatig declareren van zorg die niet voor vergoeding in aanmerking komt

5.6 Klaagster heeft 63 dossiers onderzocht. In 59 van deze dossiers heeft klaagster onregelmatigheden geconstateerd. Klaagster heeft de door haar geconstateerde onregelmatigheden vastgelegd in een overzicht en in de tuchtprocedure de – geanonimiseerde – onderliggende dossiers overgelegd. De door klaagsters geconstateerde onregelmatigheden hebben betrekking op verschillende zaken, zoals het ontbreken van handtekeningen van de cliënten op de gestelde indicaties, het ontbreken van de naam van de indicatiesteller, het indiceren van zorg op basis van de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo), zorgplannen die ontbreken of niet aansluiten op de indicatie, zorgplannen die niet aansluiten op de rapportages et cetera. De verpleegkundige heeft inhoudelijk geen verweer gevoerd tegen deze constateringen behalve dat ondanks het ontbreken van de naam van de indicatiesteller wel duidelijk was wie de indicatiesteller was. Verder heeft zij naar voren gebracht dat de indicaties werden opgesteld door H die daarvoor de benodigde diploma’s en ervaring had. Kennelijk is er een en ander misgegaan bij het opstellen van de indicaties door H.

5.7 Het college is van oordeel dat de constateringen van klaagsters afdoende onderbouwd zijn met de onderliggende dossiers. Inderdaad is aan de hand van de handtekening van de indicatiesteller, ondanks het ontbreken van de naam, te achterhalen wie de indicatie heeft gesteld. Voor de overige aangetroffen onregelmatigheden ontbreekt echter een verklaring, terwijl het gaat om ernstige gebreken. Zo ontbreekt regelmatig de handtekening van de cliënt, zodat onduidelijk is of deze op de hoogte is van de indicatie en akkoord is met de zorg. Ook zorginhoudelijk waren er grote tekortkomingen. Zo is inderdaad meermaals Wmo-zorg geïndiceerd als verpleegkundige zorg, ontbreken zorgplannen en ontbreekt de zorginhoudelijke onderbouwing voor de geïndiceerde zorgbehoefte. Een groot deel van de indicaties is incompleet, zelfs zodanig dat er alleen een voorblad beschikbaar is. Ernstige tekortkomingen zijn ook aangetroffen bij door de verpleegkundige zelf gestelde indicaties (meer dan tien) die de basis vormden voor door E gedeclareerde zorg. De omstandigheid dat op enig moment de indicaties werden gesteld door een andere verpleegkundige, in dienst bij E en later als zzp’er, maakt niet dat de verpleegkundige niet kan worden verweten dat op basis van deze onjuiste indicaties is gedeclareerd. Het lag op de weg van de verpleegkundige de voorwaarden te scheppen voor een zorgvuldig proces van indiceren. Zij had in werkbeschrijvingen, protocollen en controlemechanismen moeten voorzien. Het alleen een periode meekijken met de indicerende verpleegkundige is onvoldoende. Geconcludeerd moet ook worden dat dit niet heeft geleid tot het ingrijpen op zaken die fout gingen. De verpleegkundige was daarnaast ook betrokken bij de zorgverlening, de roosters en de controle of iedere cliënt de zorg had gehad die deze had moeten krijgen. Hierbij had de verpleegkundige de ernstige onvolkomenheden in de indicaties, de afwezigheid van zorgplannen en dergelijke moeten signaleren. Het college concludeert dat de verpleegkundige elke vorm van kwaliteitsborging en controle achterwege heeft gelaten en niet heeft ingegrepen bij onvolkomenheden die zij moet hebben geconstateerd. Hiermee heeft de verpleegkundige het risico laten bestaan dat zorg werd gedeclareerd die niet voor vergoeding in aanmerking kwam. In de eerste plaats omdat de onderliggende indicaties op fundamentele punten niet aan de eisen voldeden en dus geen basis konden vormen voor vergoeding. In de tweede plaats omdat er zorg werd geïndiceerd die niet voor vergoeding in aanmerking kwam, zoals Wmo-zorg.

5.8 Gelet op het voorgaande is ook klachtonderdeel b gegrond.

Klachtonderdeel c) dossierplicht

5.9 Klaagster verwijst naar de NZa Regeling verpleging en verzorging NR/CU-733 waarin onder 4.2 staat dat de administratieve organisatie zodanig ingericht moet zijn dat een audit-trail mogelijk is en dat de NZa en de zorgverzekeraar te allen tijde de mogelijkheid moeten hebben om vastlegging van de uitgevoerde behandeltrajecten op juistheid te controleren. Verder worden in de V&VN Richtlijn Verpleegkundige en verzorgende verslaglegging doel en onderdelen van de verslaglegging besproken. Klaagster stelt onder meer dat in 27 dossiers de rapportage niet aansluit bij de indicatie en de gedeclareerde zorg, rapportages die in de dossiers aanwezig horen te zijn, ontbreken of niet voldoen aan de eisen uit de V&VN richtlijn, voor twee verzekerden is in het geheel geen zorgdossier beschikbaar en voor vier verzekerden is geen urenverantwoording beschikbaar. De verpleegkundige erkent dat de dossiervoering onvoldoende is geweest, maar stelt dat deze altijd werd gedaan door gediplomeerde werknemers en zij ervan uitging dat zij wisten dat ze voor alle geleverde zorg een rapportage moesten schrijven.

5.10 Het college stelt vast dat de dossiervoering structureel niet voldeed aan de daaraan te stellen eisen. Indicaties waren niet compleet, zorgplannen ontbraken of sloten niet aan bij de indicatie, zorgrapportages waren onvoldoende en medische informatie van de cliënten was niet voorhanden. De verpleegkundige heeft op geen enkele wijze inzichtelijk gemaakt wat zij heeft gedaan om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van dossiervoering binnen E voldoende was geborgd. Daarnaast verleende de verpleegkundige regelmatig ook zelf zorg. Gezien het structurele karakter van de gebreken in de dossiervoering moet zij deze gebreken ook zelf gezien hebben. Gesteld noch gebleken is echter dat zij hierop doeltreffend heeft ingegrepen anders dan het (laten) verzorgen van een training rapporteren. Het verweer van de verpleegkundige dat haar geen verwijt kan worden gemaakt van door gediplomeerde werknemers gemaakte fouten treft onder deze omstandigheden dan ook geen doel.

5.11 Ook dit klachtonderdeel is gegrond. Slotsom

5.12 Uit de overwegingen hiervoor volgt dat alle klachtonderdelen gegrond zijn.

Maatregel

5.13 Alles overziend, vindt het college doorhaling van de inschrijving van de verpleegkundige in het BIG-register noodzakelijk. Door de onderneming van de verpleegkundige is over een langere periode stelselmatig onjuist gedeclareerd. De verpleegkundige heeft dit laten gebeuren door geen kwaliteitsborging of controlemechanismen in te bouwen en niet in te grijpen bij gebreken die zij in de dagelijkse gang van zaken moet hebben gesignaleerd. Bovendien heeft de zorgverzekeraar vergoedingen uitgekeerd voor zorg die niet voor vergoeding in aanmerking kwam. Met haar handelwijze heeft de verpleegkundige schade toegebracht aan het vertrouwen in de individuele gezondheidszorg. Het verweten handelen is zo ernstig dat de maatregel van doorhaling op zijn plaats is.

5.14 Het college heeft afgewogen of zou kunnen worden volstaan met een maatregel die inhoudt dat de verpleegkundige alleen nog maar in loondienst zou mogen werken en/of niet meer zou mogen indiceren. Dit is niet het geval. Op geen enkele wijze is gebleken dat de verpleegkundige inziet dat het handelen veel verder gaat dan het slecht besturen van een onderneming, zoals zij zelf stelt. Onder verantwoordelijkheid van de verpleegkundige zijn basisbeginselen voor het leveren van goede en verantwoorde zorg niet in acht genomen. Indicaties (ook de door haar zelf gestelde) voldeden niet aan de eisen en de dossiervoering was volstrekt onvoldoende. De verpleegkundige heeft er geen blijk van gegeven in te zien wat goede en verantwoorde zorg is en wat het belang is van goede dossiervoering. Zij is zich op het standpunt blijven stellen dat anderen verantwoordelijk waren voor de – grote – gebreken bij E, terwijl zij in de dagelijkse praktijk veelvuldig met deze gebreken moet zijn geconfronteerd. Ofwel heeft zij dit niet als zodanig herkend, ofwel heeft zij de gebreken moedwillig geaccepteerd. Zij heeft haar rol hierin niet kritisch beschouwd en dat baart het college zorgen. Ook in loondienst zijn immers situaties denkbaar waarin een organisatie niet aan basale vereisten van goede en verantwoorde zorg voldoet. De zorgen dat de verpleegkundige ook dan de grenzen van goede en verantwoorde zorg niet afdoende zal bewaken, blijven bestaan. Onder deze omstandigheden ziet het college voor een lichtere maatregel dan de maatregel van doorhaling geen grond.

Publicatie

5.15 In het algemeen belang zal deze beslissing worden gepubliceerd. Dit algemeen belang is erin gelegen dat andere verpleegkundigen en (thuis)zorgaanbieders van deze zaak kunnen leren. De publicatie zal plaatsvinden zonder vermelding van namen of andere tot personen of instanties herleidbare gegevens.

6. De beslissing

Het college:

• verklaart de klacht gegrond;
• beveelt de doorhaling van de inschrijving van de verpleegkundige in het register, dan wel ontzegt de verpleegkundige, voor het geval zij op het moment van onherroepelijk worden van deze beslissing niet is ingeschreven in het register, het recht om weer in dit register te worden ingeschreven;
• bepaalt dat deze beslissing, nadat die onherroepelijk is geworden, zonder vermelding van namen of andere herleidbare gegevens in de Nederlandse Staatscourant zal worden bekendgemaakt en ter publicatie zal worden aangeboden aan de tijdschriften “Tijdschrift voor Gezondheidsrecht”, “Gezondheidszorg Jurisprudentie”, “Nursing” en “V&VN Magazine”.

Deze beslissing is gegeven door M.J.C. Dijkstra, voorzitter, J.C.J. Dute, lid-jurist,
B. Nijhuis-Prigge, G.C. van der Weerd en S. Geul, leden-beroepsgenoten, bijgestaan door
M. Keukenmeester, secretaris, en in het openbaar uitgesproken op 8 juli 2025.

secretaris voorzitter

Tegen deze beslissing kan in de volgende gevallen schriftelijk beroep worden ingesteld bij het Centraal Tuchtcollege voor de Gezondheidszorg:

1. Heeft u de klacht ingediend? Dan kunt u in beroep als

• het college u of uw klacht geheel of gedeeltelijk niet-ontvankelijk heeft verklaard, of
• als de klacht geheel of gedeeltelijk ongegrond is verklaard.

Bij een gedeeltelijke niet-ontvankelijkverklaring of een gedeeltelijke ongegrondverklaring kan uw beroep alleen betrekking hebben op dat deel van de beslissing.

2. Is de klacht tegen u gericht? Dan kunt u altijd in beroep.

3. Ook de inspecteur van de Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd kan beroep instellen.

U moet het beroepschrift richten aan het Centraal Tuchtcollege voor de Gezondheidszorg, maar opsturen naar de secretaris van het Regionaal Tuchtcollege voor de Gezondheidszorg te Zwolle. Daar moet het zijn ontvangen binnen zes weken nadat de beslissing aan u is verstuurd.

Als u beroep instelt, moet u € 50,- griffierecht betalen aan het Centraal Tuchtcollege voor de Gezondheidszorg. U ontvangt hierover bericht. Als u geheel of gedeeltelijk in het gelijk wordt gesteld, wordt het griffierecht aan u terugbetaald.