Print
Download PDFECLI:NL:TADRSGR:2025:38 Raad van Discipline 's-Gravenhage 22-373/DH/DH/D 22-375/DH/DH/D 24-789/DH/DH/D
| ECLI: | ECLI:NL:TADRSGR:2025:38 |
|---|---|
| Datum uitspraak: | 03-03-2025 |
| Datum publicatie: | 04-03-2025 |
| Zaaknummer(s): |
|
| Onderwerp: | Wat een behoorlijk advocaat betaamt, subonderwerp: Bezwaren van de deken |
| Beslissingen: | Regulier |
| Inhoudsindicatie: | Dekenbezwaren over het niet aanleveren van kengetallen gegrond, gezien de vaste (tuchtrecht) jurisprudentie. Verweerders hebben ondanks daartoe verstrekkende verzoeken hun financiële kengetallen niet aangeleverd. Dat hadden zij gezien art. 46 Aw en gedragsregel 29 wel moeten doen. De raad ziet af van het opleggen van een maatregel. Hoewel het handelen tuchtrechtelijk verwijtbaar is, ligt aan de weigering diverse principiële bezwaren ten grondslag waarvan niet op voorhand kan worden gezegd dat die onpleitbaar zijn. Een maatregel mag bovendien het bestuursrechtelijke traject niet doorkruisen. |
Beslissing van de Raad van Discipline in het ressort Den Haag van 3 maart 2025 in de zaken 22-373/DH/DH/D, 22-375/DH/DH/D en 24-789/DH/DH/D naar aanleiding van de door:
de deken van de Orde van Advocaten
in het arrondissement Den Haag
de deken
ingediende bezwaren over:
1. […[
verweerster
zaaknummer 22-373/DH/DH/D
2. […]
verweerder 1
zaaknummer 22-375/DH/DH/D
3. […]
verweerder 2
zaaknummer 24-789/DH/DH/D
tezamen aangeduid als: verweerders
1 VERLOOP VAN DE PROCEDURE(S)
1.1 Op 21 april 2022 heeft de deken van de Orde van Advocaten in het arrondissement
Den Haag (hierna: de deken) bij de raad een bezwaar ingediend over verweerster. Eveneens
op 21 april 2022 heeft de raad het klachtdossier met kenmerk K101 2022 ia/lb van de
deken ontvangen. Deze zaak is bij de raad bekend onder nummer 22-373/DH/DH/D.
1.2 Op 25 april 2022 heeft de deken bij de raad een bezwaar ingediend over verweerder
1. Eveneens op 25 april 2022 heeft de raad het klachtdossier met kenmerk K103 2022
ia/lb van de deken ontvangen. Deze zaak is bij de raad bekend onder nummer 22-375/DH/DH/D.
1.3 Op 30 oktober 2024 heeft de deken bij de raad een bezwaar ingediend over
verweerder 2. Eveneens op 30 oktober 2024 heeft de raad het klachtdossier met kenmerk
1896366 ia/lb van de deken ontvangen. Deze zaak is bij de raad bekend onder nummer
24-789/DH/DH/D.
1.4 De dekenbezwaren zijn gelijktijdig behandeld op de zitting van de raad van
20 januari 2025. Daarbij waren de deken, vergezeld van mr. [naam 1] en mr. [naam 2],
verweerster en verweerder 2 mede namens verweerder 1 aanwezig.
1.5 De raad heeft in alle drie de zaken kennisgenomen van de dekenbezwaren, het
verweer met bijlagen d.d. 16 december 2024 en de e-mail met bijlagen van de deken
d.d. 6 januari 2025.
1.6 In de zaken 22-373/DH/DH/D en 22-375/DH/DH/D heeft de raad voorts kennisgenomen
van de e-mail met bijlage van 22 mei 2024 van de deken. In de zaak 22-373/DH/DH/D
heeft de raad verder kennisgenomen van de e-mail met bijlagen van 3 juli 2024 van
verweerster.
2 FEITEN
2.1 Voor de beoordeling van de klacht gaat de raad, gelet op het klachtdossier
en de op de zitting afgelegde verklaringen, uit van de volgende feiten.
2.2 In het kader van (proactief, structureel, risicogestuurd en uniform) financieel
toezicht heeft het dekenberaad op aandringen van het College van Toezicht in 2016
besloten dat een lokale deken bij wijze van pilot start met het opvragen van financiële
gegevens bij alle kantoren in één arrondissement (hierna: ook de Uitvraag). Het gaat
om gegevens over de (vlottende) activa en (vlottende) passiva uit de balans en om
gegevens uit de staat van baten en lasten (hierna: de (financiële) kengetallen). Op
grond van de opgedane ervaring in 2016 is de pilot in 2017 uitgebreid naar drie arrondissementen
en in 2019 naar zeven arrondissementen. Vervolgens heeft het dekenberaad besloten
met ingang van 2020 jaarlijks bij advocatenkantoren in alle arrondissementen de kengetallen
door de lokale dekens op te vragen.
2.3 De ingezonden gegevens worden geautomatiseerd geanalyseerd en zijn daarna
uitsluitend toegankelijk voor de lokale deken en de Unit Financieel Toezicht Advocatuur
(hierna: Unit FTA), die waar nodig een analyse uitvoert. Uit de analyse van de Kengetallen
door de Unit FTA volgen zogenaamde rode, oranje en groene vlaggen, die met de dekens
worden gedeeld. Op basis van deze indicaties wordt door de lokale dekens gericht toezicht
bij individuele advocatenkantoren uitgeoefend. De opgevraagde financiële gegevens
worden drie jaar bewaard.
2.4 Op 13 juli 2021 heeft de deken naar de kantoren van verweerders, per e-mail
een brief gestuurd, waarin verzocht wordt de financiële kengetallen 2019/2020 uiterlijk
31 augustus 2021 aan te leveren. In deze brief verwijst de deken naar het bij de brief
gevoegde document “veel gestelde vragen kengetallen”. In dit document wordt onder
meer antwoord gegeven op vragen waarom de kengetallen worden uitgevraagd, of een advocaat
verplicht is om over de financiële gegevens te beschikken, wat de (juridische) onderbouwing
van de Uitvraag is en of de Uitvraag proportioneel en redelijk is.
2.5 Bij brieven van respectievelijk 22 en 25 augustus 2021 hebben verweerders
gemotiveerd bezwaar gemaakt tegen de Uitvraag en geweigerd te voldoen aan het verzoek
van de deken.
2.6 Bij e-mail van 30 september 2021 heeft de deken aan verweerders bericht dat
de (proef)procedure, die door de deken van de Orde van Advocaten in het arrondissement
Amsterdam bij de raad van discipline van Amsterdam aanhangig was gemaakt over de Uitvraag,
zou worden afgewacht.
2.7 Het Hof van Discipline heeft in deze (proef)procedure op 15 november 2021
uitspraak gedaan (ECLI:NL:TAHVD:2021:214) en - zakelijk weergegeven - geoordeeld dat
de deken bevoegd is om financiële kengetallen van advocatenkantoren op te vragen.
De Uitvraag is volgens het Hof van Discipline een vorm van preventief toezicht waardoor
op een objectieve en uniforme wijze inzicht wordt verkregen in de financiële positie
en daaraan verbonden (potentiële) risico’s voor advocaten en hun cliënten. De Uitvraag
is niet onredelijk en voldoet aan de eisen van artikel 5:13 van de Algemene wet bestuursrecht
(Awb). Advocaten zijn verplicht daaraan mee te werken.
2.8 De uitspraak van het Hof van Discipline is opgenomen in de maandelijkse dekennieuwsbrief
Aan de Orde van december 2021, waarin advocaten werden opgeroepen alsnog aan de Uitvraag
te voldoen.
2.9 Bij brief van 4 februari 2022 heeft de deken de uitspraak van het Hof van
Discipline onder de aandacht van verweerders gebracht en hun bezwaren niet-ontvankelijk
verklaard. De deken heeft die beslissing als volgt gemotiveerd:
“Artikel 1:3 Awb bepaalt dat onder een besluit wordt verstaan: een schriftelijke
beslissing van een bestuursorgaan inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.
Dat betekent dat er slechts sprake is van een besluit als een mededeling rechtsgevolg
heeft. De uitvraag kengetallen behelst alleen een verzoek om informatie en kan dan
ook niet worden aangemerkt als een besluit in de zin van de Awb.”
De deken heeft aan verweerders nog een laatste termijn van twee weken gegeven om
alsnog te voldoen aan de Uitvraag en er daarbij op gewezen dat zij bij gebreke hiervan
rekening moet houden met een dekenbezwaar.
2.10 Verweerders hebben niet voldaan aan het verzoek van de deken. Verweerders,
althans een aantal daarvan, hebben tegen de beslissing op bezwaar (samen met een
aantal andere advocaten) beroep op nader aan te voeren gronden ingediend bij de rechtbank
Den Haag.
2.11 Op 14 juni 2022 heeft verweerster de raad verzocht de behandeling van het
dekenbezwaar aan te houden totdat zal zijn beslist in deze beroepsprocedure. De deken
heeft op 23 juni 2022 bezwaar gemaakt tegen aanhouding. De voorzitter van de raad
heeft geoordeeld dat de uitkomst van de bestuursrechtelijke zaak van belang kan zijn
voor de vraag waar de tuchtrechter van uit moet gaan en het aanhoudingsverzoek ingewilligd.
Dat is ook gebeurd bij de behandeling van de dekenbezwaren tegen verweerders 1 en
2.
2.12 Ook tegen de verzoeken van de deken om de financiële gegevens over de boekjaren
2021 en 2022 en de vergelijkende cijfers over de boekjaren 2020 en 2021 in te dienen,
hebben verweerders bezwaar gemaakt. Deze bezwaren zijn door de deken bij brieven van
4 en 19 oktober 2023 niet-ontvankelijk verklaard. Verweerders hebben tegen deze beslissingen
op bezwaar beroep ingesteld bij de rechtbank Den Haag.
2.13 De rechtbank Den Haag, afdeling bestuursrecht, heeft op 1 mei 2024 in de
beroepszaken tegen de beslissingen op bezwaar uitspraak gedaan. Daarin is - voor zover
van belang - geoordeeld dat het verzoek om financiële kengetallen niet is aan te merken
als een beslissing waaraan enig (publiekrechtelijk) rechtsgevolg is verbonden, maar
als een vraag in het kader van de toezichthoudende taak van de deken. Een dergelijke
vordering is volgens de rechtbank geen besluit, maar een feitelijke handeling die
geen rechtsgevolg heeft. Voor zover een dergelijke feitelijke handeling (mede) leidt
tot de vaststelling van een bestuursrechtelijk handhavingsbesluit (last onder bestuursdwang,
last onder dwangsom of een boete) kan deze handeling in de procedure over dat handhavingsbesluit
worden getoetst op rechtmatigheid. Datzelfde geldt voor de uitvraag CCV. Voorts overweegt
de rechtbank dat als verweerders vinden dat het verzoek om financiële kengetallen
op zichzelf al zo verstrekkend is dat het als onrechtmatig moet worden gekwalificeerd,
dit aan de civiele rechter kan worden voorgelegd.
2.14 Op 24 mei 2024 heeft de deken aan verweerders een vooraankondiging last
onder dwangsom gezonden en hen in de gelegenheid gesteld hun zienswijze naar voren
te brengen. Verweerders hebben dat op 7 juni 2024 gedaan.
2.15 Verweerster heeft de raad op 11 juni 2024 verzocht om de inhoudelijke behandeling
van het dekenbezwaar uit te stellen in verband met het door haar in te stellen beroep
tegen de uitspraak van 1 mei 2024 van de rechtbank.
2.16 Op 17 juni 2024 hebben verweerders bij de Raad van State een beroepschrift
op nader aan te voeren gronden ingediend tegen de uitspraak van 1 mei 2024.
2.17 Tegen het aanhoudingsverzoek d.d. 11 juni 2024 heeft de deken op 19 juni
2024 gemotiveerd bezwaar gemaakt.
2.18 Per e-mail van 20 juni 2024 heeft de griffier van de raad aan partijen laten
weten dat het verzoek om (verder) uitstel wordt afgewezen.
2.19 Per brief en e-mail van 27 juni 2024 heeft de deken aan verweerders een
last onder dwangsom opgelegd.
2.20 Ook tegen de Uitvraag 2024 hebben verweerders bezwaar gemaakt. De deken
heeft bij brief van 26 september 2024 ook deze bezwaren niet-ontvankelijk verklaard.
2.21 Verweerster heeft de raad op 3 juli 2024 wederom gemotiveerd verzocht om
de inhoudelijke behandeling van het dekenbezwaar aan te houden. De deken heeft daartegen
op 5 juli 2024 bezwaar gemaakt. Per e-mail van diezelfde datum heeft de griffier van
de raad aan partijen laten weten dat het aanhoudingsverzoek (nogmaals) wordt afgewezen.
2.22 Op 16 juli 2024 hebben verweerders bij de deken bezwaar op nader aan te
voeren gronden gemaakt tegen het besluit van 27 juni 2024.
2.23 Eveneens op 16 juli 2024 hebben verweerders een verzoek tot het treffen
van voorlopige voorzieningen ingediend bij de voorzieningenrechter van de rechtbank
Den Haag, afdeling bestuursrecht, en daarbij verzocht om het besluit tot oplegging
van een last onder dwangsom te schorsen of om zodanige voorlopige voorzieningen te
treffen dat zij hun bezwaren in de bodemprocedure tegen de last onder dwangsom aan
de orde kunnen stellen zonder gehouden zijn dwangsommen te betalen.
2.24 Op 28 augustus 2024 hebben verweerders de gronden voor het bezwaar tegen
de last onder dwangsom d.d. 27 juni 2024 aan de deken gezonden.
2.25 Per brief van 3 september 2024 heeft de deken aan de voorzieningenrechter
van de rechtbank Den Haag, afdeling bestuursrecht, laten weten de werking van het
dwangsombesluit op te schorten tot twee weken nadat is beslist op het bezwaar van
verweerster tegen de last onder dwangsom d.d. 27 juni 2024. Naar aanleiding daarvan
hebben verweerders hun verzoek om een voorlopige voorziening d.d. 16 juli 2024 ingetrokken.
Bij beslissing van 30 september 2024 van de voorzieningenrechter is de deken in de
proceskosten veroordeeld.
2.26 Op 7 oktober 2024 heeft de deken schriftelijk gereageerd op het bezwaar
van verweerders tegen het dwangsombesluit d.d. 27 juni 2024.
2.27 Op 21 oktober 2024 heeft de hoorzitting ten overstaan van de Commissie bezwaarschriften
deken Den Haag plaatsgevonden.
2.28 Op 5 november 2024 heeft de Commissie bezwaarschriften geadviseerd om het
bestreden besluit van 27 juni 2024 in stand te laten. Volgens de Commissie bezwaarschriften
is de deken bevoegd de kengetallen bij advocaten(-kantoren) uit te vragen en houdt
het niet tijdig voldoen aan deze vordering een overtreding van de medewerkingsplicht
van artikel 5:20 lid 1 Awb in, waartegen de deken op grond van lid 3 handhavend mag
optreden.
2.29 Per brief en e-mail van 19 november 2024 heeft de deken aan verweerders
bericht het advies van de Commissie bezwaarschriften te volgen en hun bezwaar ongegrond
te verklaren.
2.30 Verweerders hebben op 25 november 2024 de gronden voor het beroep tegen
het besluit van 27 juni 2024 aan de Raad van State toegezonden.
2.31 Op 2 december 2024 hebben verweerders tegen de beslissing van 19 november
2024 een beroepschrift op nader aan te voeren gronden ingediend.
2.32 Eveneens op 2 december 2024 hebben verweerders een verzoek tot het treffen
van voorlopige voorzieningen ingediend bij de voorzieningenrechter van de sector bestuursrecht
van de rechtbank Den Haag en daarbij verzocht om het besluit tot oplegging van een
last onder dwangsom te schorsen of om zodanige voorlopige voorzieningen te treffen
dat zij hun beroep in de bodemprocedure tegen de last onder dwangsom aan de orde kunnen
stellen zonder gehouden zijn dwangsommen te betalen.
2.33 Op 10 december 2024 heeft de deken een verweerschrift tegen de verzochte
voorlopige voorzieningen ingediend bij de rechtbank Den Haag, afdeling bestuursrecht.
3 KLACHT
3.1 Het dekenbezwaar houdt, zakelijk weergegeven, in dat verweerders tuchtrechtelijk
verwijtbaar hebben gehandeld als bedoeld in artikel 46 Advocatenwet door in strijd
met gedragsregel 29 en artikelen 5.16 en 5.20 geen gehoor te geven aan de Uitvraag
van de deken.
3.2 De deken verwijst ter onderbouwing van het bezwaar naar de overwegingen en
beoordeling van het Hof van Discipline in de uitspraak van 15 november 2021 en doet
een beroep op dezelfde argumenten.
4 VERWEER
4.1 Verweerders hebben tegen de klacht verweer gevoerd. Dat verweer komt in de
kern en zakelijk weergegeven op het volgende neer:
- er is geen gedragsregel geschonden wanneer verweerders de vraag of zij kengetallen
moeten aanleveren laten afhangen van een rechterlijk oordeel;
- het tuchtrecht wordt ten onrechte toegepast op een bestuursrechtelijke kwestie.
Het gaat niet om enige geschonden norm of gedragsregel, maar om een bestuursrechtelijk
bevoegdheidsvraagstuk. Behandeling daarvan hoort niet thuis in het tuchtrecht;
- de deken heeft niet de bevoegdheid om de financiële kengetallen uit te vragen
en daarvoor bestaat ook geen rechtsgrond. Titel 5.2 Awb mist toepassing.
- de lasten onder dwangsom zijn opgelegd aan de kantoren van verweerders, terwijl
de dekenklachten over verweerders als privépersoon zijn ingediend;
- de deken heeft geen belang bij de Uitvraag en deze is ook niet “redelijkerwijs
noodzakelijk”. Er is geen belemmering van de toezichthoudende taak van de deken. De
jaarcijfers van verweerders zijn aan de deken toegezonden met een verklaring van de
accountant dat aan de boekhoudverplichting ex artikel 6.5 Voda is voldaan. Daarmee
is de financiële positie van verweerders duidelijk en is ook duidelijk dat er geen
financieel risico is. Bovendien zeggen de opgevraagde cijfers niets over de toekomst.
- het opvragen van bedrijfsvertrouwelijke, financiële gegevens bij advocatenkantoren
kwalificeert als een inbreuk op de privacy als bedoeld in artikel 8 EVRM.
- de Uitvraag is een “fishing expedition”. Het doel ervan – het verkrijgen van een
algeheel beeld van de advocatenkantoren – laat deze reikwijdte niet toe. Onvoldoende
onderbouwd is waarom het totaal van de opgevraagde gegevens benodigd is.
- het uitgeoefende toezicht is niet gelijk, niet uniform. Dat is volgens de Wpta
wel een vereiste. Het persoonlijk inkomen wordt in het kader van de Uitvraag niet
opgevraagd bij de advocatenkantoren met meer dan 5 werkzame advocaten, hetgeen neerkomt
op ca 2/3e van de advocaten in Nederland. Ook de Cohen-advocaten en advocatenkantoren
in het buitenland hoeven niets aan te leveren. Al met al zijn ruim 12.000 van de 19.000
advocaten in Nederland uitgezonderd. Er is dus sprake van rechtsongelijkheid.
- de deken interpreteert artikel 6.5 Voda onjuist en vraagt meer gegevens op dan
op basis daarvan toegestaan is.
- de algemene beginselen van behoorlijk bestuur zijn geschonden. Het bestuursrecht
is van toepassing, maar sinds 2022 is de Uitvraag een gecombineerde uitvraag die niet
losgekoppeld van de CCV kan worden ingevuld. Door aan te kondigen dat bij het niet
tijdig indienen van de kengetallen bestuursrechtelijk zal worden gehandhaafd, maar
desondanks een tuchtklacht in te dienen, is het vertrouwensbeginsel geschonden.
- de vertrouwelijkheid is niet gewaarborgd. De door de Unit FTA gefilterde oranje
en rode vlaggen worden niet alleen aan de deken verstrekt ter verdere controle, maar
worden of kunnen ook met de Raad voor Rechtsbijstand worden gedeeld.
De raad zal hierna, waar nodig, op het verweer ingaan.
5 BEOORDELING
Ontvankelijkheid
5.1 Verweerders hebben de betoogd dat de deken niet-ontvankelijk dient te worden
verklaard in haar dekenbezwaar.
5.2 De raad zal daar niet in meegaan. De deken heeft gebruik gemaakt van haar
in de Advocatenwet neergelegde bevoegdheid om een dekenbezwaar in te dienen. Dat ze
dat zou gaan doen, had ze aangekondigd, waarbij verweerders de mogelijkheid is geboden
om te voorkomen dat dat zou gebeuren. Ten tijde van de indiening van het dekenbezwaar
had de deken nog niet de ‘bestuursrechtelijke weg’ bewandeld. Bovendien staat het
de deken vrij om te kiezen voor de tuchtrechtelijke weg, naast de bestuursrechtelijke;
het een sluit het ander niet uit (vgl. ECLI:NL:TAHVD:2021:214, r.o. 5.39 en 5.45,
met verwijzing naar de toelichting op de Wpta over de scheiding van het tuchtrecht
en toezicht).
5.3 De raad acht de deken ontvankelijk in de bezwaren.
Nader uitstel?
5.4 Zoals vermeld heeft (de voorzitter van) de raad besloten dat met de behandeling
van het dekenbezwaar zou worden gewacht tot de uitspraak van de bestuursrechtelijke
zaak.
5.5 Verweerders hebben verzocht over te gaan tot nieuw uitstel. Hieraan is ten
grondslag gelegd dat rechterlijke uitspraken moeten worden afgewacht, bijvoorbeeld
de uitspraak van de Raad van State na het hoger beroep tegen de uitspraak d.d. 1 mei
2024 van de rechtbank, maar ook de uitspraken van de rechtbank (en daarna de Raad
van State) over de lasten tot dwangsom en de nieuwe Uitvragen, alsmede de civiele
uitspraken die zullen worden aangespannen indien via de bestuursrechtelijk weg niet
het gewenste doel wordt bereikt.
5.6 De raad heeft, hoewel een inhoudelijk, rechterlijk oordeel toegevoegde waarde
kan hebben, ook rekening te houden met voortgang in de tuchtzaak. De Uitvraag die
hier aan de orde is, is van 13 juli 2021. Het eerste dekenbezwaar dateert van 21 april
2022. Binnen een redelijke termijn moet daarover worden beslist. Het zal nog jaren
duren voordat alle uitspraken in de 5.5 genoemde zaken zullen zijn gewezen en het
is bovendien telkens mogelijk om een nieuwe zaak aanhangig te maken. Verder zijn ook
bij andere dekenbezwaren in het land over kengetallen niet de rechterlijke uitspraken
afgewacht.
5.7 Kortom, de raad ziet geen aanleiding om andere procedures af te wachten en
zal het verzoek tot uitstel/aanhouding afwijzen.
Toetsingskader
5.8 De vraag die kort gezegd in de onderhavige zaken centraal wordt gesteld is
of de deken bevoegd is om de Uitvraag te doen en of verweerders zijn gehouden aan
deze Uitvraag te voldoen.
5.9 De raad zal die vragen beantwoorden in de stand van de (tuchtrecht) jurisprudentie
zoals die nu voorhanden ligt. In de proefprocedure waarin dezelfde vragen centraal
stonden, heeft het Hof van Discipline het volgende overwogen (ECLI:NL:TAHVD:2021:214):
“juridisch kader toezichthoudende rol van de deken
5.18 Het hof stelt het volgende voorop. In deze zaak gaat het om de uitoefening
van het door de (lokale) deken op advocaten uit te oefenen toezicht. De toezichthoudende
rol van de deken is geregeld in artikel 45a Aw. Het eerste lid van dit artikel luidt
als volgt:
“De deken (…) is belast met het toezicht op de naleving door advocaten (…) van het
bepaalde bij of krachtens deze wet met inbegrip van toezicht op de zorg die zij als
advocaten behoren te betrachten ten opzichte van degenen wiens belangen zij als zodanig
behartigen of behoren te behartigen, inbreuken op verordeningen van de Nederlandse
orde van advocaten en enig handelen of nalaten dat een behoorlijk advocaat niet betaamt.”
Onder de toezichthoudende rol van de deken valt daarmee ook toezicht op naleving
van de voor advocaten geldende kernwaarden (art. 10a Aw).
5.19 De uitoefening van het toezicht door de deken is verder onderworpen aan de
desbetreffende bepalingen van de Awb, meer in het bijzonder Titel 5.2 (de artikelen
5:11 tot en met 5:20) Awb. Op grond daarvan is de deken als toezichthouder bevoegd
inlichtingen (artikel 5:16 Awb) en inzage van zakelijke gegevens en bescheiden (artikel
5:17 Awb) te vorderen. Volgens artikel 5:13 Awb maakt de toezichthouder van zijn bevoegdheden
slechts gebruik voor zover dat redelijkerwijs voor de vervulling van zijn taak nodig
is.
5.20 Een verder kader voor het toezicht door de deken is gegeven in artikel 3 van
de Algemene Beleidsregel toezicht en klachtbehandeling van het College van Toezicht
(besluit van 8 mei 2015, welk besluit is gewijzigd bij Wijzigingsbesluit van 2 oktober
2020), welk artikel bepaalt dat de deken het toezicht (en de klachtbehandeling) uitoefent
op een onafhankelijke, zichtbare, effectieve en professionele wijze en die consistent
is met de manier waarop de andere dekens deze taken uitoefenen.
toetsingskader handelwijze advocaten
5.21 Bij de beoordeling van een tegen een advocaat ingediende klacht of dekenbezwaar
dient de tuchtrechter het aan de advocaat verweten handelen of nalaten te toetsen
aan de in artikel 46 Aw omschreven normen. Bij deze toetsing is de tuchtrechter niet
gebonden aan de gedragsregels, maar die regels kunnen, gezien ook het open karakter
van de wettelijke normen, daarbij wel van belang zijn. Een advocaat dient zich te
onthouden van handelingen waardoor het vertrouwen in de advocatuur als zodanig wordt
geschaad, en dient zich te allen tijde te onthouden van een handelen of nalaten dat
een behoorlijk advocaat niet betaamt. Dergelijk handelen is immers in strijd met de
in artikel 46 Aw omschreven normen (HvD 30 augustus 2019, ECLI:NL:TAHVD:2019:125).
5.22 De advocaat is op grond van Regel 29 jo artikel 5:20 Awb verplicht de medewerking
te verlenen die redelijkerwijs nodig is bij de uitoefening van de bevoegdheden van
de deken en daartoe de benodigde informatie te verschaffen (HvD 21 augustus 2020,
ECLI:NL:TAHVD:2020:145).
Ad i) Is de deken bevoegd de Uitvraag te doen?
5.23 Bij invoering van de Wpta per 1 januari 2015 is het toezichtstelsel op de advocatuur
gewijzigd. Uit de parlementaire geschiedenis kan worden afgeleid dat de wetgever met
de wijzigingen het toezicht onafhankelijker, transparanter, uniformer en effectiever
wilde maken. Het bestaande toezicht was voornamelijk repressief van karakter en te
weinig proactief. Het doel en karakter van het (preventief) toezicht wordt in de toelichting
op de Wpta (zie paragraaf 3 van de toelichting op de tweede nota van wijziging, nr.
10 TK 2011-2012, 32382) als volgt geformuleerd:
“Toezicht op de advocatuur behelst de controle op naleving van wettelijke voorschriften
(wetgeving in formele zin, in verordeningen vastgelegde beroeps- en gedragsregels,
etc.) en voorziet erin vroegtijdig en stelselmatig normovertredingen te signaleren
en waar mogelijk te voorkomen. Toezicht bestaat uit het verwerven van informatie,
het bepalen van een oordeel over het handelen en nalaten van beroepsbeoefenaren en,
bij gebleken noodzaak, uit het nemen van maatregelen om het gedrag van beroepsbeoefenaren
te beïnvloeden. Het heeft tot doel de kwaliteit en integriteit van de beroepsuitoefening
te bewaken en te bevorderen. Ook draagt toezicht eraan bij dat maatschappelijke risico’s
die samenhangen met de bijzondere positie van de advocatuur – zoals het mogelijk misbruik
van het verschoningsrecht – vroegtijdig kunnen worden opgespoord. Van de uitvoering
van controles op de naleving van wettelijke voorschriften, zonder dat van een overtreding
hoeft te zijn gebleken, gaat een belangrijke preventieve werking uit. Zo kunnen in
een vroegtijdig stadium gedragingen, die strijdig zijn met een wettelijk voorschrift,
worden voorkomen of kan door bijvoorbeeld aansporingen na constatering van een overtreding
worden bereikt dat voorschriften alsnog worden nageleefd.”
5.24 Over de wijze waarop het toezicht effectief en eventueel ook preventief kan
worden uitgeoefend, vermeldt de toelichting op de Wpta (zie paragraaf 5 van de toelichting
op de tweede nota van wijziging, nr. 10 TK 2011-2012, 32382) het volgende:
“Effectief toezicht
Om het toezicht daadwerkelijk te kunnen effectueren, moeten het college van toezicht
en de toezichthouders over een passend instrumentarium beschikken. De dekens en andere
toezichthouders krijgen daartoe allereerst de beschikking over het bevoegdhedenpakket
op grond van titel 5.2 Awb. Dit betekent onder andere dat dekens in het kader van
de uitoefening van het toezicht plaatsen mogen betreden (artikel 5:15 Awb), inlichtingen
mogen vorderen (artikel 5:16 Awb), gegevens en bescheiden mogen inzien (artikel 5:17
Awb) en onderzoek mogen verrichten (artikel 5:18 Awb). Advocaten zijn vervolgens gehouden
hieraan medewerking te verlenen (artikel 5:20, eerste lid, Awb). Mede in het licht
van het tweede lid van artikel 5:20 Awb, kan op grond van artikel 45b, derde lid,
de geheimhoudingsplicht van advocaten worden doorbroken bij het houden van toezicht.
Op de toezichthouders rust vervolgens een afgeleide geheimhoudingsplicht. Zie hierover
verder de toelichting op artikel 45b.
Preventief toezicht
Bij modern toezicht is er sprake van controle op de naleving van wettelijke voorschriften
zonder dat van een overtreding hoeft te zijn gebleken. Zo kan worden voorkomen dat
overtredingen plaatsvinden, kan bij gebleken overtredingen in een zo vroegtijdig mogelijk
stadium worden bereikt dat wettelijke voorschriften alsnog worden nageleefd, en kan
indien nodig een klacht snel bij de tuchtrechter worden ingediend. Een en ander laat
onverlet dat ook naar aanleiding van een klacht van bijvoorbeeld een cliënt (aanvullende)
controles kunnen plaatsvinden. Toezicht dient met name een preventieve functie te
hebben en niet in hoofdzaak repressief van aard te zijn. Het huidige toezicht op advocaten
is in een aantal opzichten te zeer gekoppeld aan de indiening van een klacht, waardoor
het gewenste preventieve karakter van het toezicht onvoldoende uit de verf komt. Toezicht
vindt vooral plaats naar aanleiding van een klacht en ter voorbereiding op een tuchtzaak.
Het wordt in dat geval feitelijk uitgeoefend in het kader van het tuchtrecht. Hierdoor
raken toezicht en tuchtrecht te zeer met elkaar vermengd. Met onder meer het instrumentarium
dat in deze nota van wijziging wordt geboden aan de deken, wordt het toezicht meer
preventief van karakter”
5.25 Uit voormelde passages uit de toelichting op de tweede nota van wijziging leidt
het hof af dat de deken toezicht houdt op - kort gezegd - de naleving door advocaten
van de voor hen geldende wettelijke regels en normen en dat dit toezicht met name
preventief is en niet in hoofdzaak repressief van aard. Als toezichthouder beschikt
de deken daarbij over de in Titel 5.2 Awb opgenomen toezichthoudende bevoegdheden.
5.26 In deze zaak heeft de deken Amsterdam de Uitvraag gedaan in het kader van financieel
toezicht op de advocatuur. Deze Uitvraag is gedaan zonder dat er sprake was van signaal
of een gebleken overtreding van enig wettelijk voorschrift. De Uitvraag vindt zijn
oorsprong in het verzoek van het College van Toezicht (CvT) aan dekens om structureel
financiële Kengetallen op te vragen om een breder en meer structureel overzicht van
de situatie in de balie te krijgen (zie jaarverslag CvT 2015, waaruit blijkt dat het
CvT er bij de dekens op heeft aangedrongen om structureel financiële Kengetallen op
te vragen bij alle kantoren. Ook uit de daaropvolgende jaarverslagen van het CvT blijkt
het belang dat het Cvt hecht aan de Uitvraag). Met de deken is het hof van oordeel
dat de Uitvraag voldoet aan de uitgangspunten van Wpta. Met de Uitvraag wordt op een
objectieve en uniforme wijze inzicht verkregen in de financiële positie en daaraan
verbonden (potentiële) risico’s voor advocatenkantoren en hun cliënten. Aldus houdt
de deken preventief toezicht op regels die krachtens artikel 46 Aw voor advocaten
gelden. Het hof wijst daarbij op de administratieplicht die uit artikel 6.5 van de
Verordening op de advocatuur (Voda) volgt, de kernwaarde (financiële) integriteit
en de zorg die advocaten behoren te betrachten ten opzichte van hun cliënten.
5.27 Het hof beantwoordt de eerste vraag dan ook bevestigend. Verder is de deken
in het kader van zijn toezichthoudende taak als bedoeld in artikel 45a Aw bevoegd
om een algemene uitvraag te doen. Daarmee verwerpt het hof het standpunt van verweerders
dat de deken die bevoegdheid niet heeft omdat een speciale wettelijke grondslag voor
de Uitvraag ontbreekt. Het hof volgt verweerders niet dat het toezicht op de financiële
soliditeit van advocatenkantoren niet valt onder het toezicht op de naleving van de
voor de advocaat geldende (financiële) regels. Het hof verwerpt in dit verband ook
het standpunt van de landelijk deken dat de Uitvraag kan worden aangemerkt als een
“meer dan een beperkte inbreuk” op grondrechten die maakt dat voor de Uitvraag een
speciale wettelijke grondslag nodig zou zijn. De opgevraagde gegevens betreffen immers
gegevens van de (vlottende) activa en (vlottende) passiva uit de balans en gegevens
uit de staat van baten en lasten, welke gegevens ook bij een regulier kantoorbezoek
aan de deken Amsterdam ter inzage worden gegeven. Het hof volgt de landelijk deken
dan ook niet dat er bij de Uitvraag sprake is van een toezichtmethode die een inbreuk
op grondrechten oplevert.
5.28 Zoals de deken Amsterdam zelf aangeeft, gaat het bij het doen van een algemene
uitvraag om preventief, proactief toezicht waar mogelijk, na analyse van de verstrekte
gegevens, een nader onderzoek op volgt. Anders dan de deken Amsterdam kan het hof
een dergelijk algemeen verzoek om inlichtingen zonder dat is gebleken van een overtreding
van een wettelijk voorschrift of enig ander signaal dan ook niet kwalificeren als
een verzoek om inlichtingen dat met een mogelijk tuchtrechtelijk onderzoek verband
houdt. De onderhavige Uitvraag kan dan ook niet zijn grondslag vinden in het tuchtrecht.
5.29 Het hof overweegt dat de Uitvraag moet worden aangemerkt als een vordering
tot medewerking in de zin van de artikelen 5:16 en 5:20 Awb. De bevoegdheid tot het
doen van de Uitvraag volgt uit artikel 45a Aw. Om zijn taak als toezichthouder te
kunnen uitoefenen, heeft de deken de beschikking over de instrumenten die Titel 5.2
van Awb biedt. Het hof verwerpt daarmee ook het standpunt van verweerders dat de Uitvraag
slechts een verzoek om informatie is en geen vordering om inlichtingen in de zin van
artikel 5:16 Awb waaraan voldaan zou moeten worden. Gelijk de raad heeft overwogen,
is de Uitvraag van de deken Amsterdam als toezichthouder geen vrijblijvende vraag
om informatie en moet deze als een vordering in de zin van artikel 5:16 Awb worden
opgevat. Verweerders hebben dat redelijkerwijs ook zo begrepen. Met andere woorden:
over de aard van de Uitvraag kon geen misverstand bestaan.
tussenconclusie
5.30 De deken Amsterdam is op grond van artikel 45a Aw bevoegd om de Uitvraag te
doen en heeft daarbij gebruik kunnen maken van het instrumentarium dat de Awb (titel
5.2) hem biedt.
ad ii) Zijn verweerders gehouden aan de Uitvraag te voldoen? En zo ja, op welke
grond?
5.31 Het antwoord op deze vraag moet worden gevonden in het antwoord op de vraag
of de Uitvraag redelijk is. De toets daarvoor is vergelijkbaar met de norm van art.
5:13 Awb: heeft de deken van zijn bevoegdheden gebruikt gemaakt voor zover dat redelijkerwijs
voor de vervulling van zijn taak nodig is?
5.32 Indien de Uitvraag redelijk is, dienen verweerders daaraan te voldoen. De vraag
is op welke grond: op grond van artikel 46 Aw of op grond van artikel 5:20 Awb. In
dat kader is relevant langs welke weg een weigering dient te worden gehandhaafd. Kan
de deken daarvoor de tuchtrechtelijke weg bewandelen of dient hij daarvoor de bestuursrechtelijke
weg te kiezen?
(…)
5.36 Gelet op voormelde onderbouwing van de Uitvraag acht het hof die Uitvraag niet
onredelijk. De deken Amsterdam heeft genoegzaam onderbouwd dat de uitgevraagde informatie
relevant is voor zijn toezichthoudende taak. Het hof wijst er op dat de relevantie
van de uitgevraagde informatie terughoudend wordt getoetst. Niet is gebleken, zoals
de landelijk deken heeft aangevoerd, dat de Uitvraag te algemeen en te breed is voor
het beoogde doel. In het verlengde hiervan volgt het hof ook niet het standpunt van
verweerders. Evenmin is gebleken dat de Uitvraag te gedetailleerd is voor het beoogde
doel. Zoals overwogen, heeft de deken gemotiveerd aangegeven dat hij de uitgevraagde
gegevens nodig heeft voor een vroegtijdige detectie van financiële risico’s waardoor
problemen voor advocaten en rechtzoekenden kunnen worden voorkomen dan wel in een
zo vroeg mogelijk stadium kunnen worden aangepakt. Verweerders konden naar aanleiding
van de Uitvraag dan ook niet volstaan met de gegeven algemene globale informatie over
hun financiële positie en het aanbod om de jaarrekening op het kantoor te kunnen inzien.
tussenconclusie
5.37 De Uitvraag betreft een redelijk verzoek dan wel vordering om inlichtingen
in het kader van de toezichthoudende taak van de deken waaraan verweerders hadden
dienen te voldoen.
handhaving: tuchtrechtelijke of bestuursrechtelijke weg
(…)
5.39 Het hof wijst erop dat in de toelichting op de Wpta over de scheiding van het
tuchtrecht en toezicht het volgende (zie paragraaf 5 toelichting op de tweede nota
van wijziging, nr. 10 TK 2011-2012, 32382 [onderstreping Hof] is opgenomen:
“Scheiding toezicht / tuchtrecht
Gelet op het wenselijk geachte preventieve karakter van het toezicht, wordt aan
dat toezicht een sterkere zelfstandige functie toegekend. Daarmee wordt in alle gevallen
de afhankelijkheid van een klacht voor het houden van toezicht weggenomen. Het nieuwe
toezicht op de advocatuur is derhalve toezicht als bedoeld in titel 5.2 Awb. Thans
vindt het toezicht, zoals gezegd, voornamelijk plaats naar aanleiding van een klacht
en ter voorbereiding op een tuchtzaak. De rol van de deken zal met deze nota van wijziging
veel nadrukkelijker komen te liggen op het houden van preventief toezicht alsmede
– na rechtstreekse indiening van een klacht (door cliënten) bij de tuchtrechter –
op het verrichten van onderzoek naar de klacht, in opdracht van de tuchtrechter. Om
de zelfstandige positie van toezicht én tuchtrecht te versterken, kunnen klachten
tegen advocaten in de toekomst, naast de deken, door een ieder met enig redelijk belang
rechtstreeks en zelfstandig worden voorgelegd aan de tuchtrechter. Dit laat onverlet
dat ook de dekens een tuchtrechtelijke procedure kunnen starten naar aanleiding van
klachten die hen bereiken of naar aanleiding van hun toezichthoudende werkzaamheden.
Om klachten in een vroegtijdig stadium zoveel mogelijk af te vangen, wordt voorzien
in de invoering van een griffierecht. De invoering van het griffierecht beweegt klagers
ertoe om een afweging te maken omtrent het indienen van een klacht. Die afweging kan
meebrengen dat de klager er de voorkeur aan geeft het geschil op alternatieve wijze
te doen beslechten (bijvoorbeeld via behandeling door een geschillencommissie), of
door zijn beklag onder de aandacht van de deken te brengen. De deken kan vervolgens
bemiddeling tussen partijen beproeven. Besluit de deken naar aanleiding daarvan een
klacht in te dienen bij de tuchtrechter, dan is geen griffierecht verschuldigd. Dient
de klager wel rechtstreeks de klacht in bij de tuchtrechter, en wordt de klacht geheel
of gedeeltelijk gegrond verklaard, of komt het tot een minnelijke schikking, moet
het griffierecht door de betrokken advocaat aan de klager te worden voldaan”
(…)
5.44 De vraag die partijen opwerpen, ziet dan ook op de toekomst. Maar ook in het
geval de deken de beschikking heeft over een bestuursrechtelijk handhavingsinstrument
is het hof van oordeel dat het aan de deken is om te kiezen langs welke weg hij wenst
te handhaven. De deken heeft aangegeven dat de dekens bezig zijn om beleid over de
inzet van Awb-instrumentarium te ontwikkelen. In het evaluatierapport over de Wpta
wordt ook de aanbeveling aan de dekens dan wel het dekenberaad gedaan (pag. 145 van
dat rapport) om een zogeheten tweewegenleer te ontwikkelen. Het is niet aan het hof
daarop vooruit te lopen en op de stoel van de dekens of het dekenberaad te gaan zitten.
Het hof laat zich dan ook niet verder uit over een eventuele tweewegenleer.
5.45. Het hof overweegt verder dat door de wetgever weliswaar is beoogd om het tuchtrecht
en toezicht meer van elkaar te scheiden maar de rol van tuchtrechter is bij het houden
van toezicht uitdrukkelijk in beeld gebleven. Immers in de toelichting (zie hierboven
onder 5.39) staat dat dekens naar aanleiding van hun toezichthoudende werkzaamheden
een tuchtrechtelijke procedure kunnen starten. Hieruit leidt het hof af dat het de
deken vrij staat een tuchtprocedure te starten (een dekenbezwaar) in het kader van
zijn toezichthoudende werkzaamheden. In de (advocaten)wet is geen aanknopingspunt
te vinden dat de handelwijze van de deken daarmee in strijd is.
5.46 Voor zover door de landelijk deken is bedoeld te betogen dat de tuchtrechter
niet zou kunnen oordelen over de toelaatbaarheid van het onderhavige toezicht kan
het hof de landelijk deken daarin niet volgen. Het toezicht en de uitoefening daarvan
worden door de tuchtrechter net als elk ander dekentoezicht getoetst aan het hierboven
in 5.18-5.20 weergegeven kader.
5.47 Het praktische bezwaar aan een tuchtrechtelijke procedure tegen een advocatenkantoor
dat door de landelijk deken nog is aangevoerd, leidt evenmin tot een ander oordeel.
Immers het is vaste jurisprudentie van het hof dat klachten tegen advocatenkantoren
ontvankelijk zijn en ook is reeds uitgemaakt wie dan als verantwoordelijke van het
advocatenkantoor tuchtrechtelijk kunnen worden aangesproken (zie onder meer HvD 21
september 2020, ECI:NL:TAHVD:2020:196).
tussenconclusie
5.48 De deken kan de weigering van verweerders te voldoen aan de Uitvraag tuchtrechtelijk
handhaven en laten toetsen.
slotsom
5.49 Nu verweerders hebben geweigerd aan de Uitvraag te voldoen, die naar het oordeel
van het hof redelijk is, hadden verweerders op grond van artikel 46 Aw onverkort aan
het verzoek dienen te voldoen. Gedragsregel 29 bepaalt in dit verband ook dat de betrokken
advocaat (in dit geval het betrokken advocatenkantoor) verplicht is alle gevraagde
inlichtingen aanstonds aan de deken te verstrekken. Door dat na te laten hebben verweerders
het toezicht van de deken belemmerd. Dat is hen tuchtrechtelijk aan te rekenen. Daarmee
behoeft, anders dan de raad, niet afzonderlijk te worden getoetst of de weigering
aan de Uitvraag te voldoen als (on)betamelijk handelen moet worden aangemerkt.
5.50 Het hof zal het dekenbezwaar gegrond verklaren. De beroepsgronden van partijen
behoeven gelet op het voorgaande geen afzonderlijke bespreking.”
5.10 Kort en goed heeft het Hof van Discipline overwogen dat 1) de deken bevoegd
is om de Uitvraag te doen en 2) verweerders zijn gehouden aan deze Uitvraag te voldoen.
Dat is daarna, in ieder geval vooralsnog, vaste (tuchtrecht) jurisprudentie geworden.
De raad ziet thans geen aanleiding hiervan af te wijken, ook niet door de argumenten
die verweerders naar voren hebben gebracht. Die argumenten zien overigens louter op
de vraag of de deken bevoegd is de Uitvraag te doen. De raad heeft daarbij in aanmerking
genomen dat in het tuchtrecht het handelen of nalaten van advocaten centraal staat.
De raad ziet geen aanleiding voor een verdergaande toetsing van de bevoegdheid van
de deken om de Uitvraag te doen dan het Hof van Discipline heeft gedaan, waarbij wel
heeft te gelden dat de tuchtrechtelijke handhaving als gevolg van uitspraken van de
raad het publiekrecht niet op onaanvaardbare wijze mag doorkruisen.
5.11 Gedragsregel 29 ziet op de algemene medewerkingsplicht van de advocaat aan
verzoeken van de deken. De vraag is of, indien een advocaat het niet eens is met het
verzoek van de deken, het tuchtrechtelijk geoorloofd is de medewerking te weigeren,
zo lang niet in rechte vaststaat dat de deken daartoe bevoegd is. Naar het oordeel
van de raad staat het de advocaat, vanuit het tuchtrecht beschouwd, dat niet vrij.
Buiten kijf staat dat de advocaat het met de deken oneens mag zijn en daarover ook
de rechter mag aanzoeken. Zolang de advocaat het gelijk van de rechter echter nog
niet heeft gekregen, betaamt het de advocaat om de medewerking te verlenen. Dit kan
anders zijn indien het verzoek van de deken evident onrechtmatig/onredelijk is, maar
dat is hier, gelet op de huidige stand van de (tuchtrecht) jurisprudentie, niet aan
de orde.
5.12 Verweerders hebben ondanks daartoe strekkende verzoeken hun financiële kengetallen
niet aangeleverd. Daarmee hebben zij geen gehoor gegeven aan verzoeken van de deken,
hetgeen zij op grond van artikel 46 Advocatenwet en Gedragsregel 29 hadden moeten
doen. Door dat na te laten, hebben zij het toezicht van de deken belemmerd.
5.13 De raad zal de bezwaren van de deken daarom gegrond verklaren.
6 MAATREGEL
6.1 Verweerders hebben het toezicht van de deken belemmerd door ondanks verzoeken
daartoe geen kengetallen aan te leveren. Hoewel dit handelen van verweerders tuchtrechtelijk
verwijtbaar is, stelt de raad vast dat zij aan hun weigering diverse principiële bezwaren
ten grondslag hebben gelegd waarvan niet op voorhand kan worden gezegd dat die onpleitbaar
zijn. Verder neemt de raad in aanmerking dat een maatregel niet het bestuursrechtelijke
traject mag doorkruisen. Bijvoorbeeld een schorsing onder voorwaarde van medewerking
is dus niet geoorloofd, omdat dat zou vooruitlopen op hetgeen de bestuursrechter nog
moet vaststellen.
6.2 Gelet op alle feiten en omstandigheden ziet de raad aanleiding om te volstaan
met een gegrondverklaring, zonder oplegging van een maatregel.
7 KOSTENVEROORDELING
7.1 Nu de raad geen maatregel oplegt, volgt geen veroordeling in de proceskosten.
BESLISSING
De raad van discipline:
- verklaart de dekenbezwaren tegen verweerders gegrond;
- bepaalt dat aan verweerders geen maatregel wordt opgelegd.
Aldus beslist door mr. S.M. Krans, voorzitter, mrs. A.B. Baumgarten, N. de Boer, A.T. Bol en M.G. van den Boogerd, leden, bijgestaan door mr. M.M.C. van der Sanden als griffier en uitgesproken in het openbaar op 3 maart 2025.